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在嚴(yán)格法律責(zé)任前提下 建議工程質(zhì)量檢測管理市場化
發(fā)布時(shí)間：2018-04-14
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日前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量檢測管理辦法修訂草案（征求意見稿）》（簡稱意見稿）,并向社會(huì)公開征求意見。意見反饋截止到2018年4月20日。細(xì)讀意見稿并對(duì)照原建設(shè)部于2005年發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》（簡稱《管理辦法》）可以發(fā)現(xiàn)，其對(duì)于涉及建設(shè)工程質(zhì)量檢測的相關(guān)概念和內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，更科學(xué)。但在一些細(xì)節(jié)條款上，意見稿仍存在疏漏或不妥之處，建議擴(kuò)大工程質(zhì)量檢
日前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量檢測管理辦法修訂草案（征求意見稿）》（簡稱意見稿）,并向社會(huì)公開征求意見。意見反饋截止到2018年4月20日。細(xì)讀意見稿并對(duì)照原建設(shè)部于2005年發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量檢測管理辦法》（簡稱《管理辦法》）可以發(fā)現(xiàn)，其對(duì)于涉及建設(shè)工程質(zhì)量檢測的相關(guān)概念和內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，更科學(xué)。但在一些細(xì)節(jié)條款上，意見稿仍存在疏漏或不妥之處，建議擴(kuò)大工程質(zhì)量檢測的委托主體范圍、對(duì)綜合類資質(zhì)和專項(xiàng)類資質(zhì)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定、將工程質(zhì)量檢測管理市場化等。
三大細(xì)節(jié)仍需完善
首先，我國現(xiàn)行《管理辦法》第12條將質(zhì)量檢測的委托主體限定在工程項(xiàng)目的建設(shè)單位。這已與現(xiàn)實(shí)情況不符。實(shí)踐中存在施工、監(jiān)理或其他市場主體依法委托檢測機(jī)構(gòu)對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行檢測的情形。意見稿已經(jīng)注意到這一點(diǎn)，將委托主體擴(kuò)大到施工、監(jiān)理等單位，但筆者認(rèn)為，這仍然不夠。工程質(zhì)量檢測具有市場行為特點(diǎn)，理論上建設(shè)單位、參建單位以及其他相關(guān)單位、個(gè)人均有權(quán)依法委托檢測機(jī)構(gòu)就工程質(zhì)量進(jìn)行檢測活動(dòng)。在實(shí)踐中，相當(dāng)一部分質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)也具有司法鑒定資質(zhì)，在人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)審理建設(shè)工程合同糾紛案件過程中，司法機(jī)關(guān)也會(huì)依職權(quán)或依當(dāng)事人申請(qǐng)委托檢測機(jī)構(gòu)開展工程質(zhì)量司法鑒定工作。因此，對(duì)于工程質(zhì)量檢測的委托主體，不應(yīng)限定在建設(shè)單位、施工、監(jiān)理等幾類主體，建議擴(kuò)大到國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位甚至公民個(gè)人。
其次，建議對(duì)綜合類資質(zhì)和專項(xiàng)類資質(zhì)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。意見稿第22條將工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)分為綜合類資質(zhì)和專項(xiàng)類資質(zhì)，但對(duì)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)另行制定。如果草案通過生效同時(shí)，現(xiàn)行《管理辦法》廢止，則需要檢測資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)出臺(tái)，否則可能面臨資質(zhì)審批許可部門無法審查、許可新申請(qǐng)或新增項(xiàng)。從新舊辦法的銜接角度看，應(yīng)對(duì)綜合類資質(zhì)、專項(xiàng)類資質(zhì)進(jìn)行具體規(guī)定，至少在修訂文本上應(yīng)有原則性規(guī)定，然后出臺(tái)配套的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，從體例上看，將意見稿第三章檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理放在第二章檢測活動(dòng)管理之前，更符合邏輯和立法體例要求。
再次，相同項(xiàng)目委托兩家以上檢測機(jī)構(gòu)不應(yīng)禁止。意見稿第6條第二款禁止同一單位工程中同一類別的檢測項(xiàng)目委托給兩家或兩家以上檢測機(jī)構(gòu)，并在第47條規(guī)定了罰則。筆者認(rèn)為，沒有相應(yīng)立法依據(jù)。工程質(zhì)量檢測活動(dòng)本身應(yīng)屬市場行為范疇，只不過基于其對(duì)社會(huì)公共利益的重大影響，將其劃入需經(jīng)行政許可和行政監(jiān)督的社會(huì)活動(dòng)范圍。社會(huì)主體基于維護(hù)自身合法權(quán)益或社會(huì)公共利益目標(biāo)，依法委托檢測機(jī)構(gòu)開展檢測活動(dòng)，應(yīng)屬社會(huì)主體的意思自治范疇，委托方應(yīng)有權(quán)將同一單位工程中同一類別的檢測項(xiàng)目委托給兩家或兩家以上檢測機(jī)構(gòu)。一方面，可以充分驗(yàn)證檢測結(jié)論的準(zhǔn)確性，另一方面也能促使檢測機(jī)構(gòu)按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程，依法開展檢測活動(dòng)。從一定程度上講，這也是對(duì)檢測機(jī)構(gòu)的監(jiān)督途徑之一。因此，現(xiàn)行辦法第12條第二款、意見稿第15條均規(guī)定了復(fù)檢制度，這本身就是針對(duì)同一單位工程中同一類別的檢測項(xiàng)目的再次檢測，當(dāng)然需要另行委托。由此看來，禁止同一單位工程中同一類別的檢測項(xiàng)目委托給兩家或兩家以上檢測機(jī)構(gòu)，與復(fù)檢制度本身相互矛盾，不應(yīng)禁止相同項(xiàng)目委托兩家以上檢測機(jī)構(gòu)。
應(yīng)完善法律責(zé)任制度
首先，意見稿取消了檢測機(jī)構(gòu)和相應(yīng)人員的刑事責(zé)任規(guī)定。筆者認(rèn)為，這可能會(huì)導(dǎo)致檢測機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的不周延?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第89條、第96條均有關(guān)于檢測機(jī)構(gòu)刑事責(zé)任的規(guī)定。實(shí)踐中，若檢測機(jī)構(gòu)和相應(yīng)人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，篡改或者偽造檢測數(shù)據(jù)，出具虛假檢測報(bào)告，可能助推安全生產(chǎn)責(zé)任事故，間接造成重大人員財(cái)產(chǎn)損失。
其次，修訂草案關(guān)于檢測機(jī)構(gòu)民事賠償責(zé)任的規(guī)定，僅限定在跨省承擔(dān)檢測業(yè)務(wù)未進(jìn)行備案，及未取得資質(zhì)證書或者資質(zhì)證書已過有效期從事工程質(zhì)量檢測活動(dòng)兩種情形，實(shí)為不妥。對(duì)于檢測機(jī)構(gòu)違反法律規(guī)定出具檢測報(bào)告，給委托方或利害關(guān)系人造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)有民事賠償責(zé)任的原則性規(guī)定，否則不足以對(duì)檢測機(jī)構(gòu)專業(yè)檢測行為形成足夠震懾。實(shí)踐中，檢測機(jī)構(gòu)的收費(fèi)往往較高，如果沒有完備的民事賠償責(zé)任，其責(zé)、權(quán)、義配置也不盡公平。
再次，意見稿規(guī)定的行政罰款整體上數(shù)額偏低，不足以對(duì)檢測機(jī)構(gòu)及相應(yīng)人員形成足夠威懾。同時(shí)，還缺乏完善的資質(zhì)罰等手段，比如針對(duì)篡改或者偽造檢測數(shù)據(jù)，出具虛假檢測報(bào)告，情節(jié)嚴(yán)重的，建議吊銷檢測機(jī)構(gòu)的檢測資質(zhì)證書或某一項(xiàng)或幾項(xiàng)檢測資質(zhì)。
因此，筆者建議將工程質(zhì)量檢測管理盡可能市場化、社會(huì)化，減少行政過度干預(yù)，但前提條件是應(yīng)嚴(yán)格其法律責(zé)任，使其在市場化過程中，能夠依法合規(guī)從事質(zhì)量檢測活動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)促進(jìn)工程質(zhì)量檢測行業(yè)有序發(fā)展，保證工程質(zhì)量及人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的立法目標(biāo)。
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